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2019-09-15 21:50 来源:维基百科

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通知等程序性行政行为可诉性辨析
稿件来源:人民法院报
发布时间:2019-09-15 10:42:15

李永辉

行政行为的可诉性,是指行政主体作出的行政行为在一定条件下可诉诸法院,进入司法审查程序的一种本质属性。行政案件不仅涉及个人利益,还与公共利益、行政管理秩序有密切关系,基于维护行政法律关系以及行政管理秩序的稳定性,行政诉讼启动有必要加以适当限制,行政行为的可诉性与起诉期限等成为行政案件的法定起诉条件。在司法实践中,通知等程序性行政行为是否具有可诉性存在一些疑惑,对此,笔者拟从以下三方面进行阐述。

一、“成熟性原则”对程序性行政行为可诉性的影响

一般而言,行政机关在行政过程中就程序性事项作出的通知或告知行为即程序性行政行为,因不具有终局性,往往不被法院受理和审查。对此类行政行为,学理上称之为“不成熟的行政行为”。与该概念相对应的是“成熟性原则”,最早是由美国法院的判例确立的一个程序原则,是指行政行为必须发展到能够起诉的阶段, 即已经达到成熟的程度,才能提出控诉,否则法院不予受理。

虽然我国行政诉讼法没有明确规定“成熟性原则”,但观察我国早期行政诉讼历程,“成熟性原则”对行政审判实务的影响深远,逐渐形成程序性行政行为不具有可诉性的观点。具体而言,行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为,行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为,是事实行政行为,尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响,不属于行政诉讼的受案范围。正如最高人民法院行政庭原审判长蔡小雪对此解释,之所以设定这样的标准,主要是为了防止法院过早介入行政程序,这符合司法权与行政权分立制衡原则,而且也有助于确定原、被告争议的准确内容和性质。

二、程序性行政行为可诉性从“困局”中突破

在行政诉讼实践中,囿于行政行为成熟性原则,部分法院过分热衷“以行政行为尚未成熟为由驳回起诉”,导致部分行政案件已达到案结效果,但行政争议却未了;法院在“程序行为是否可诉”主动陷入困局,并被指与行政诉讼系实质解决行政争议的立法目的背道而驰。事实上,确有一些程序性行政行为直接影响了当事人的权利义务,甚至部分行政机关借“程序行为不可诉”来规避行政不作为。

为此,最高人民法院在其发布的《关于审理行政许可案件若干问题的规定》、第69号指导案例(王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案)中指出:“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理,但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”“当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益,对其权利义务产生明显的实际影响,且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济,而对该程序性行政行为提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。”上述司法解释、指导案例对行政行为成熟性标准进行了适当修正和突破,特别是第69号指导案例具有对所有程序性行政行为司法审查的参照效力。至此,程序性行政行为原则上不具有可诉性,但如果该行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的,且这种影响不受制于最终处理决定,或者该程序行为具有事实上的最终性的,则具有可诉性。

三、程序性行政行为可诉性的司法审查

在诉讼实践中,行政行为的可诉性即为行政诉讼的受案范围的审查,因此,行政行为的可诉性关系到当事人的诉权问题和立案登记制度的正确实施,法院无论是在立案阶段还是在审理阶段都必须尽到全面客观审慎的义务。行政诉讼法在该法第二条对行政诉讼受案范围进行了总体划定,第十二条进行了正面有限性列举,第十三条对不可诉行为进行了排除。为进一步明确可诉行政行为的界限,最高人民法院于2019-09-15施行《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》,对不属于行政诉讼受案范围的事项作出了具体排除,即除行政诉讼法第十三条规定的行为外,公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为,行政机关作出的不产生外部法律效力的行为,行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、导报、咨询等过程性行为,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为等十大类行政行为,亦不属于行政诉讼的受案范围。

虽然上述司法解释没有针对程序性行政行为是否可诉性作出明确规定,但对可诉的行政行为需要具备“成熟性”以及对当事人的权利义务产生了实际影响等特征作出了明确规定。上述司法解释之所以没有针对程序性行政行为是否可诉性作出明确规定,这是因为在行政诉讼实践中,冠以“通知”“公告”“告知”等程序性行政行为具有其复杂性和隐蔽性,不能简单“一刀切”规定为可诉行政行为或者不可诉行政行为,而应当对其具体内容进行分析和区分。若该类通知内容为单纯告知此前作出的或拟作出的行政决定内容,并不直接对对公民、法人或者其他组织设定权利、加负义务,对外不产生实际影响,属于不可诉的行政行为,即属于司法解释中所规定不具有可诉性的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”;若该类通知同时具有针对特定相对人产生实际影响的内容且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济,属可诉的行政行为,即属于第69号指导案例所涉及的“程序性行政行为”。

(作者单位:广东省海丰县人民法院)

(责任编辑:金燕)
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